关于全面落实河长制几个重要问题的建议

     按照市委确定的年度协商计划，市政协围绕“坚决打赢河流污染防治攻坚战，全面落实河长制几个重要问题”开展专题调研，调研报告提交7月初召开的市政协三届十四次常委会议专题协商。经汇总梳理委员意见建议，形成本建议报告。

    委员们认为，近年来市委、市政府坚持以习近平生态文明思想为指导，认真践行“绿水青山就是金山银山”绿色发展理念，把坚决打赢污染防治攻坚战提到前所未有的战略高度，尤其是在治理河流水污染方面，以落实河长制为抓手，强化“党政同责、一岗双责”，省政协副主席、市委书记李正印和市长王立伟亲自担任总河长，带头巡河、现场研究解决重大问题，统筹部署巡河、清河、净河行动，强力推动河流污染防治、水资源保护、水环境改善和生态修复等综合整治工程，主要河流区域水环境质量持续改善。2017年，全市有17个国、省控断面（1个断流未测），均达到省考核目标要求，所涉九条河流化学需氧量（COD）平均浓度同比下降13.8%，氨氮平均浓度同比下降27.7%。2018年1—3月，17个国、省控制面中4个断面同比实现好转；主要污染物COD平均浓度同比下降14.8%。目前，全市构建起了市、县、乡、村四级河长组织体系，确定河长2709名及河流名录，设立河长公示牌464块，配套完善了相关工作制度，河流污染防治攻坚取得了阶段性成效。但我市河长制推进实施时间短，历史欠账多，河流污染治理还存在着一些困难和问题，需要引起高度重视并认真加以解决。

    一、问题及成因

    从调查了解看，我市河流污染防治仍处于全省落后位次。2017年第4季度、2018年第1季度，吕梁市地表水环境质量平均指数分别为0.4和0.376，在全省11个市中均排位倒数第二，与第一名的长治、晋城分别相差0.424和0.38个点。这与国家、省要求和我市经济社会发展势头极不适应。

   当前存在的突出问题：一是重点河流局部污染严重影响水质。文峪河、三川河中下游部分工业废水和生活污水直排河道，水质长期处于劣Ⅴ类，COD、氨氮严重超标。吕梁市区和部分县市城镇企业废水、生活污水、垃圾直排（倒）河道，河道及两岸污泥杂物淤积，形成黑臭水体严重污染环境。二是部分城镇河道生态功能丧失。部分流域河道和岸线乱挖乱采、乱搭乱建、违法填河设障屡禁不止，有的河岸滩涂湿地被非法开垦。三是部分河流水资源受到开发性破坏。文峪河上游庞泉沟超负荷无序开发水上漂流、游乐、垂钓等项目，对河流生态环境影响较大。四是农村农业污染问题突出。农村生活污水、垃圾收集处理覆盖率低，直接或间接污染河流水质；畜牧养殖形成的污染压力有增无减。五是吕梁市区饮用水源横泉水库水质令人担忧。方山县城污水收集处理率仅达60%，且尾水直排横泉水库。水源地一、二级保护区内1万多居民生活污水、垃圾直接或间接进入水库。水库水质未建立监测机制，曾于2015年8月前进行过4次水质状况抽检，其中三次总氮超标1.42倍至4.24倍。

    委员们认真分析原因，归纳起来主要有以下几方面：

   第一，依然沿袭常规工作领导小组运行机制，河长负总责、铁腕治河的力度有待加强。目前，我市河长制工作机制尚不完善，考核问责机制不健全，职责权限不清。部分河长缺乏责任担当，履职不到位，开展巡河和现场办公次数少、频度低。个别县河长制还未延伸至村级。多数河长制办公室人员少，专业化水平低，统筹协调相关职能部门和基层政府能力弱。河长制信息和微信平台尚未启用。河长制亟需政策法规保障。

   第二，仍未完全摆脱九龙治水、各自为政的治理困境，河长制统筹规划、协同治理的工作格局尚未形成。跨区域河流缺乏联控联动协调配合机制，上下级之间、部门之间、县市区之间、乡村之间管理分散，协调配合不力，甚至相互推诿扯皮。河流污染治理缺乏统筹规划。联合协调执法和打击惩处环境违法行为力度不够，对造成生态损害的责任赔偿制度难以落实。

   第三，长期形成的重发展、轻治理的地方保护主义色彩依然存在，一些职能部门处于被动应付状态。一些基层政府及相关职能部门对涉水污染项目降低准入门槛，环评审查不严，对企业废水污染物排放监管不严，抓污染防治不愿动真碰硬，甚至遮丑护短，对上级环保督察敷衍搪塞，做表面文章，采取临时性措施。有的职能部门工作作风不够扎实细致，对涉及水污染的基本数据、基本情况不了解不掌握等等。

   第四，高耗能高污染产业结构、薄弱的环境保护设施加重了污染防治负荷，河流源头治污任重道远。我市长期以资源型为主的产业结构和粗放的经济发展方式，致使污染负荷重，加之部分企业废水治理没有同步跟进，有些污水处理设施不正常运行，处理标准低。城镇污水收集管网等基础设施建设滞后，收集处理率低，40%生活污水直排河道。农村生活污水收集管网和处理设施建设刚刚起步。农业化肥、农药等施用量大，畜禽粪便污水无害化处理不到位。垃圾集中收集处理利用率低，随意向河道倾倒时有发生。

   第五，治河资金投入以行政负担为主，市场化运作、第三方治理的机制仍未有效推行。河流污染防治主要依靠政府有限资金投入，尽管一些县市采用PPP模式，但总体来看市场导向作用发挥不够，缺乏有效引导机制，社会力量参与程度低，覆盖面小，治理效果不尽人意。

   二、意见建议

   委员们针对以上问题，提出以下五方面15条意见建议：

   （一）深入推进河长制，健全河长管河护河治河组织管理体系

   1．健全河长制工作机制。一是完善流域总河长负总责机制。以流域为单位至上而下构建流域总河长负总责、流域上下游分段负责管理机制。各级河长要常态化巡河，实地督导办公，及时研究解决工作中的重大问题。二是建立河流污染跨部门跨区域防治议事协调机制。流域上下游各级政府、各部门之间要加强协调配合、定期会商，实施联合监测、联合执法，统筹落实流域防治工作。三是健全成员单位履职责任机制。制定完善成员单位责任清单，形成分工明确、各负其责、相互协调的履职责任机制。各成员单位要按照责任清单层层落实责任。四是加强河长制办公室建设。借鉴福建等地经验（见附件1），成立作战指挥部，从成员单位抽调骨干力量，设立不同专项组，实行集中办公、实体运作。借鉴江苏无锡市等地经验（见附件2），利用“数谷吕梁”大数据云计算系统创建河长制大数据支持系统，开展动态监测、预警预报、应急调度指挥和远程会商等。

   2．完善河流管理保护机制。一是深入推进村级河长制。借鉴湖南郴州市经验（见附件3），未建立的县要将河长制延伸到行政村，实现村级河长全覆盖。二是建立保洁巡河监管员制度。借鉴广州等地经验（见附件4），重点河流聘用行政村和社区保洁巡河监管员，责任区间要无缝对接，配备安装“吕梁巡河通”APP，定时保洁巡河，遇到问题及时向上级河长报告。三是建立河道警长制。借鉴湖北省等地经验（见附件5），重要河流分级分段配备市、县、乡、村四级河道警长，由相应的公安局长、派出所长和社区民警担任,配合河长开展日常涉河执法和联合执法。

   3．建立考核问责机制。一是制定河长制考核办法。借鉴天津市经验（见附件6），市、县河长制办成立专职考核组，层层制定河长制考核办法及细则，明确具体考核项目指标。对河长、河长制成员单位、河道警长、保洁巡河监管员进行严格考核，考核结果由河长制办公室排名，报送市、县主要领导，通报相关职能及监督部门，定期在媒体公示，年终奖惩兑现。二是严格问责追责。借鉴湖南省经验（见附件7），制定《环境保护工作责任规定》和《重大环境问题(事件)责任追究办法》，根据责任制考核结果和典型案件查处结果严格问责追责相关责任人，落实“一票否决制”，对不作为或造成严重污染的要“摘帽子”，对各级政府及主管部门“一把手”实行生态环境损害责任终身追究制。

  （二）强化源头倒逼责任，从严落实控污减污治本之策

   4．实施网格化监管和产业布局调整根治企业废水。一是实行网格化监管责任制。环保部门要对全市9大行业176户重点涉水企业分片区细划网格，明确责任人，推进企业入驻开发区或工业园区，促使企业加快升级改造。对短时间内难以提升环保水平的企业，依法取缔和关闭。对所负责网格内企业从项目准入、污水处理设施同步建设、正式投运直至中水外排水质状况进行全程实时在线监管。二是建设人工湿地降解污染物。充分利用沿河库滩地、荒沟、空地及其他地形建设人工生态湿地，有效降解有机污染物，增强涵养水源、自然净化河库水质功能。三是优化产业布局。借鉴湖北省经验（见附件8），在主要河流沿岸1公里内禁止审批涉水重化工、制药及造纸企业等项目，超过1公里不足15公里的企业一律提标改造或搬迁。加快发展大数据、新能源、生态文化旅游等新兴产业，逐步优化产业布局。

   5．加快推进城镇生活污水收集管网及处理设施建设。住建、城管中心等职能部门要做好城镇生活污水收集管网和处理设施建设规划，加快旧城区、城中村、重点集镇污水截流收集管网建设；借鉴深圳市做法在各个居民小区推行“正本清源”，实施雨污分流改造；对难以改造的采取截流、调蓄和自然降解净化等措施。市住建、环保部门要督导吕梁市区第二污水处理厂和去年各县市新建污水处理厂尽快完成配套设施投入运营，缓解污水处理能力不足矛盾。

   6．加快农村农业污染综合治理。一是加快农村生活污水管网和处理设施建设。结合美丽乡村建设，把示范点优先布局在沿河乡村，重点抓好沿河乡村污水管网和小型生活污水处理设施建设，逐步实现沿河农村生活污水集中收集处理全覆盖。二是推进生活垃圾综合治理。加快吕梁市区垃圾焚烧发电厂建设，推进城乡垃圾分类回收和资源化利用；加大农村垃圾投放、收集基础设施投资建设力度，合理布点、方便群众投放垃圾，逐步实现垃圾不落地得到及时收集处理。借鉴西安、衢州经验（见附件9、10），建立以“分类可积分、积分可兑换、兑换可获益”的奖励机制，逐步实现农村垃圾减量化、无害化、资源化利用全覆盖。三是强化畜禽养殖污染防治。依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场和养殖专业户；规模化畜禽养殖场一律配套建设粪便污水贮存、处理、利用设施；畜禽散养密集区畜禽粪便污水要实行分户收集、集中处理利用。四是推广农业生态种植技术。落实“一控二减三基本”要求，加快发展绿色生态农业、有机旱作农业。制定农业面源污染支持政策，鼓励使用农家肥、有机肥、生物农药和高效低毒、低残留农药。

   7．强化饮用水水源地保护和水质监测。加快推进省政府对横泉水库饮用水水源地批复工作，制定横泉水库饮用水水源地环境保护和水资源开发专项规划，组织实施水污染防治和生态修复工程，尽快上马方山县污水厂尾水改排水库下游管网建设工程；方山县应按照水资源保护相关法规，履行保护横泉水库饮用水水源地职责。相关职能部门应严格按照有关规定加强水源水、出厂水、管网水至居民水龙头末梢水水质，尤其要是对横泉水库及吕梁市第三水厂供出水水质进行全程安全监测，确保饮用水安全。

  （三）加快立规立法，稳健步入依法依规治理轨道

   8．统筹编制河流水污染治理总体规划。统筹我市水资源条件、环境承载能力、生态环境保护和可持续发展，编制河流污染治理总体规划，与划定生态保护红线、我省“太行山吕梁山生态系统保护和修复重大工程”以及美丽乡村建设等相结合，实现全域水污染治理规划、管理、实施相统一。

   9．完善水污染治理标准体系。借鉴浙江金华市严于国家标准的经验（见附件11），制定提升我市工业废水、城乡生活污水处理等污染物排放标准；借鉴南京市经验（见附件12），加快启动河道规划保护控制地域界线划定工作，制定出台《吕梁市蓝线管理办法》。

   10．推动河流污染防治立法立规。建议市人大把《吕梁市河长制规定》、《吕梁市水污染防治条例》、《文峪河流域水污染防治和水生态保护条例》、《吕梁市生活垃圾分类管理条例》列入立法规划，及时修订完善《吕梁市柳林泉域水资源保护条例》。相关部门应制定出台我市中水资源化利用政策支持机制和具体实施办法，避免浪费再生水资源。

（四）创新市场运营机制，推进第三方和社会参与治理模式

   11．推进第三方治理模式。围绕破解行业重发展、轻治污的难题，推广交城经济开发区委托第三方进行污水集中处理、中阳县采用政府购买服务模式集中治理城镇环境卫生的做法（见附件13），在污水、垃圾等基础设施领域引入社会资本，推动建立排污者付费、第三方治理的治污新模式。

   12．完善水生态环境损害赔偿机制。深入推进排污许可改革，落实重点污染源及排污权有偿使用和交易。借鉴京津冀区域跨界补偿经验（见附件14），探索采取横向资金补助、对口援助、产业转移等方式，开展跨界断面生态补偿试点。

   13．提高全社会参与意识。在全市开展绿色生活进家庭、进机关、进社区、进学校、进企业活动，促进绿色化融入消费领域；引导城乡居民增强爱河护河责任感，有效遏制乱占乱建、乱围乱堵、乱采乱挖、乱倒乱排等现象，养成节约适度、绿色低碳、文明健康的生活习惯。设置全市统一、易记的公众环保举报电话，便于全民监督。

  （五）高压铁腕治河，筑牢绿水青山生态保护红线

   14．强化环保督察问题整改落实。落实中央和省环保督察反馈通报要求的涉水问题整改事项，切实解决群众反映强烈的河流污染问题。坚持环保督察督办高压态势，把河流污染纳入市、县环保督察重要内容，压实督察组责任，促使督察组以高度责任感和严厉问责的作风，开展督察督办追踪问题整改，并实现督察督办常态化。

   15．加大河流水污染执法查处力度。借鉴查处反腐败案件和福建省创新协同联动执法机制经验（见附件15），实施铁腕治河行动，加大环保案件查处打击力度，以环保案例严查追责推动水污染治理。把水污染执法列为监委、公检法部门一项重要职责，对严重污染河流、破坏河道岸线和水生态环境的，尤其是带有黑恶性质的从严打击，直至“企业摘牌子、老板戴铐子”。要把严重违法失信污染企业列入“黑名单”，对拒不改造者采取查封冻结银行账户，使其寸步难行。从根本上解决“守法成本高，违法成本低”问题，使违法者不敢、不能、不想污染和破坏水生态环境，推动河流环境整洁优美、水清岸绿成为新常态。